9月27日，北京卓亚经济社会发展研究中心组织中国政法大学应松年教授、马怀德教授，北京大学陈端洪教授、王锡锌教授，清华大学林来梵教授，中国人民大学王轶教授、韩大元教授、王旭教授，华东政法大学刘松山教授等九位法学专家，讨论对上述宪法征收条款进行宪法解释的相关问题。

[24]由此观之，我国宪法上的基本权利由三个部分组成：一是《宪法》第二章以及其他条款上所明文列举的单项基本权利。这种理论建构的实益，在于不仅能为一般行为自由确立宪法文本上的依据，而且能更有助于促进人们对我国宪法所确立的基本权利限制模式的正确认知。

[23]《宪法》第51条所规定的限制，即所谓不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，也可以视为只是对一般行为自由的限制，而非针对其他单项基本权利。这些行为的类型化程度很低，甚至根本无法类型化[42]，如果都要坚持法律保留原则的适用，恐将是这个原则所不能承受之重——地方政府对广场舞的规范，总不能也要求要遵循法律保留原则吧？由此观之，对一般行为自由的限制无须法律保留原则，惟其依然需要符合比例原则的要求。在这里，全国人大常委会显然是基于国家安全机关与公安机关具有等同性质的理由，而对《宪法》第37条上的公安机关作了目的论上的扩张。我国宪法对基本权利的不同限制，可见下表：上表显示我国宪法对基本权利的限制呈现出区别化和层级化的特点。张翔教授的论证更为细密，他主张在人权条款的辐射之下，《宪法》第37条可以作为一般行为自由的依据。

[15]不过，有的行为甚难纳入人权的概念之列，也不见于任何国际人权公约的文本，因此也就难以通过人权条款被纳入宪法的保护，如吸烟行为。二是将其建构为概括限制条款也不能解释《宪法》第38条对人格尊严的高度保护。[49]参见张震：《中国市制改革之探讨——以市的宪法内涵为主线》，载《政治与法律》2015年第4期。

可以把不同的行政区划调整类型所具有的标准分为不同的具体事项，有些区划调整需要具备全部的事项，而有些区划调整只需要具备其中一部分事项即可，但是这些不同事项之间具有内在的联系，有针对性地服务于行政区划调整的不同类型，共同形成一个范围不同的幅度体系。为此，必须充分理解我国《宪法》第三条第四款所规定的遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则的内涵。上世纪五十年代初期，省一级行政区划的调整是相当频繁的，全国最多的时候有50多个省级地方，其中包括14个直辖市。从确立改革开放至党的十八大之前，行政区划调整的主要目标始终带有浓厚的强发展色彩，即服务于国家的经济发展和现代化建设。

因此，省级行政区划的调整，标准更高、难度更大，在调整标准的纵向梯度体系中，处于最高层级。在行政区划设置和调整的过程中，地方层面的意志、利益和行为也属于重要的因素。

[3]参见习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第213页。[7]参见李林：《宪法是国家制度和国家治理体系的基石》，载《中国人大》2019年第24期。第一，行政区划的概念及其实质是什么。近年来，似乎存在一种加快县改市、县改区的潮流。

其次，应当充分考虑自然和资源、地理等条件。第二，何谓行政区划的调整。例如，在通过撤县设区等行政区划调整手段促进城镇化的实践中，出现了诸如空城等不利于公民自身发展的问题，故而在未来的行政区划调整中要努力实现以人为核心的新型城镇化。又如，有的地市或者区县规模太小，稀释了行政区划的应有功能，等等。

社会上的标准是指，尊重民意，有利于社会和谐，有利于社会建设。[55]See Louis Meuleman, Public Management and the Metagovernance of Hierarchies, Networks and Markets: The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations, Physica-Verlag Heidelberg, 2008，P.64。

[21]参见林彦：《合作型联邦制执法检查对央地关系的形塑》，载《中外法学》2017年第4期。二则，这个标准体系非常全面，符合国家发展的基本要求，也契合行政区划及其调整的实质，即通过以行政区划调整为手段的国家治理，达成既定的国家目的。

[7]在包括行政区划调整在内的完善国家治理的制度体系和基本结构上，宪法均是重要资源。在此，可以重庆直辖和海南设省为例。行政区划调整的目的，是为了解决行政区划工作中不适应国家治理、不符合人民要求的具体问题，既有表层问题，也有深层问题。作为现代社会主义国家，中国的国家治理模式虽有根本性创新，但在央地关系上依然呈现出一定的历史延续性，中央作为国家运行主导者的角色和地方作为中央执行机构的性质均未发生变化。还要考虑多种因素，包括国家发展的目的实现、人民美好生活的不断满足等。三则，党的十八大以来，五位一体的总体布局在各方面已经非常成熟，具有行政区划调整类推适用的现实基础。

一则，它们能够契合行政区划调整的目的与原则要求。来源：《政治与法律》2023年第3期。

第三种类型的市随着矿产资源的枯竭或生态文明建设的需要以及新的工业产业布局的调整，必须逐步调整其区划，包括实施与相邻地市的整合、所辖区县的撤并、扩权强县的改革等。[10]我国1982年宪法基本恢复了1954年宪法中行政区划的内容，并对后者有所发展。

一是，坚持中央的集中统一领导。[59]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第213页。

[45]参见李兵：《国务院批准具有立法权的较大的市行为研究》，载《行政法学研究》2006年第2期。行政区划调整中的区划建制，包括设立、合并、析出等，其中设立包括设立新的省、自治区、直辖市、特别行政区、撤地设市、撤县设区、撤县设市、撤乡设镇等。会议强调，要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。[39]从政治上看，重庆直辖服务于西部大开发和长江经济带的国家战略。

[28]参见肖登辉：《行政区划调整问题的法学思考》，载《三峡大学学报（人文社会科学版）》2005年第5期。[24]近年来，区域协调发展成为地方之间关系的最核心内容。

[18]党的十八大以来，在维护中央权威、保障中央集中统一领导的基础上发挥两个积极性成为央地关系调整的主要基调。四、行政区划调整的纵向标准：依级别而论的梯度体系依级别而论的纵向的行政区划调整，主要是指在国家结构形式单一制前提下，以央地关系理论等为依据，通过对不同级别的行政区划的调整，以优化行政区划来实现国家特定目的。

[25]习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的讲话（2022年10月16日）》，人民出版社2022年版，第31页。[21]有学者指出，对中央与地方关系的研究不必过度强调命令和遵从的作用，而应注意到中央与地方合作的可能性。

具体而言涉及以下几方面。从宪法视域观察，国家和公民是宪法关系中最核心的内容。二是调整与稳定的关系。[59]完善以宪法为核心的法律体系，需要宪法和法律交互影响、体系贯通。

第二，以央地关系理论为纵线。[57]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第2页。

直辖市和较大的市分为区、县。第二，对于政府驻地变更，除了维护特殊的国家利益外，还需要考虑到地方发展的需要，但为了综合考虑权力行使的规范性和效果性，政府驻地变更的决定，应认定为属于重大决策，在内部程序上必须有充分的论证，包括论证实体标准和程序标准的科学设置，同时应当及时全面地告知民众。

这三个理论共同构成行政区划调整的宪法理论体系依据。二是，充分发挥地方的主动性、积极性。